Upphandlingen av möbler
fungerar inte

De kommande två åren är stora upphandlingar av möbler på väg. Nu befarar möbelbranschen att de kommer genomföras enligt regler som både möbelföretagen och upphandlarna menar slår ut konkurrensen.

Den svenska möbelmarknaden omsätter cirka 28 miljarder varje år och de offentliga inköpen av möbler är ryggraden i branschen. Årligen handlar stat, landsting och kommuner möbler för drygt 2,5 miljarder, men det är en affärsverksamhet omgärdad av problem och ett växande missnöje.

– När jag tänker på offentlig upphandling så tänker jag att det är detsamma som problem, säger Cecilia Ask Engström, chef för branschutveckling på Trä- och Möbelföretagen.

– Förr eller senare kommer möbelupphandlingarna att urarta, menar nationalekonomen Mattias Lundbäck.

Det är de nuvarande reglerna, delvis styrda av EU-direktiv och som infördes 2008, som har skapat en situation där den offentliga upphandlingen av möbler i princip har satt konkurrensen ur spel.

– I sin tur innebär det att alla förlorar; leverantörer, upphandlare och medborgare, säger Per-Arne Andersson, koncernchef på Kinnarps.

Även från inköparsidan känner man igen problemen. En del av de upphandlare som Trä&Möbelforum talat med runt om i landet, menar bland annat att nuvarande system är krångligt och att det är svårt för mindre företag att hävda sig.

– Generellt är det ett problem att överblicka inköpen, säger Caroline Lindström i Västerås.

– Det är också det område som oftast överprövas, menar Lollo Vikman i Luleå.

I första hand är det den så kallade rangordningsprincipen som skapat problemen. I de tilldelningsbeslut som avslutar en anbudsgivning inför ett ramavtal, rangordnar upphandlarna de företag som lämnat anbud, i de allra flesta fall med det lägsta priset på första plats. Det ger en situation med en tydlig vinnare som de offentliga inköparna sedan är tvingade att anlita. Det är bara om företaget på första plats inte kan leverera en specifik vara, som budet går vidare till nummer två på listan.

– Det skapar en monopolliknande situation som i princip låser marknaden under de år som avtalen gäller. Konkurrensen fungerar alltså enbart fullt ut vid upphandlingen av ett nytt ramavtal, säger Birgitta Laurent, expert på upphandlingsfrågor på Svenskt Näringsliv.

Rangordningen gör en redan hårt konkurrensutsatt bransch ännu tuffare. Ytterligare ett problem är att upphandlingarna ofta handlar om hela interiörer, alltså inte enskilda stolar, bord, bänkar och så vidare. Det stänger ute företag specialiserade på ett område. Ett sätt att lösa det är att dela upp upphandlingarna på möbelområdet, i sex olika områden, bland annat skola, kontor och konferens med förhoppningen är att det ska öppna för mindre företag. I det fall där upphandlingen kräver en stor leverantör med förmåga att leverera helhetslösningar ska fler företag kunna tjäna som underleverantörer. Det är den goda tanken men den fungerar sämre i verkligheten visar en rapport från den statliga myndigheten Institutet för tillväxtpolitiska studier.

– Alltför starkt fokus på kostnadseffektivisering genom stordriftsfördelar kan leda till att färre företag etableras samt att tillväxten försämras, säger Per Tervahauta i en intervju i idg.se. Han ser en möjlig lösning på problemet genom att anamma det system som råder i USA där 23 procent av de statliga, federala, inköpen är öronmärkta för de mindre företagen.

Liksom i merparten av de offentliga upphandlingarna är priset i anbuden den avgörande faktorn. Idag utgör pris 60 procent av bedömningen, design och funktion bara 15 procent vardera medan miljö står för de övriga 10 procenten. Att ensidigt använda priset som kriterium kan fungera på enklare varor, till exempel förbrukningsmaterial som pennor, papper och spik. Men när det kommer till möbler måste också design och funktion spela in, även om det blir betydligt svårare att poängsätta de faktorerna, menar Mattias Lundbäck som forskat på hur upphandlingen av möbler genomförs i Sverige.

– Hur mäter vi kvalitet och design för en vara? Det avgörs dels av behoven, hur möblerna ska användas, dels är det ett personligt ställningstagande. När en upphandling blir centraliserad och övergripande och gäller hela interiörer, som oftast är fallet med möbler, riskerar upphandlarna att förlora information som är viktig för brukarnas specifika behov, säger han.

Sammantaget, dagens regelverk kring upphandling av möbler är en lika komplicerat som svårhanterlig uppgift, för både upphandlare och företag. På sikt riskerar det också att urholka den fortsatta design- och produktutveckling, två områden där Sverige av hävd har en stark internationell ställning. I dagsläget går cirka 65 procent av all möbelproduktion på export.

Cecilia Ask Engström

I Göteborg förbereds nu en möbelupphandling värd cirka 100 miljoner och även staten ska inom en tvåårsperiod, genom Kammarkollegiet, teckna ett flerårigt ramavtal värt cirka 300 miljoner per år. Visserligen är nya EU-regler nyligen tagna i parlamentet, men det är ännu inte klart vilka förändringar de medför samtidigt som det tar upp till två år innan de har implementerats i Sverige. Eftersom svensk lag gäller fram till dess, talar allt för att de kommande upphandlingarna genomförs enligt rådande regelverk och den nuvarande, dåliga situationen, fortsätter.

– Vi löper också risken att respekten för det avtal som finns urholkas när den allmänna uppfattningen är att de inte fungerar. Då kan det vara lockande att gå utanför avtalet och köpa in på egen hand, säger Cecilia Ask Engström.

För att sätta fokus på problemet har TMF och företrädare för de stora möbelföretagen i landet tagit en debatt i ämnet. Det har skett genom en forskningsrapport som Ratio tagit fram, i möten med politiker och ansvariga tjänstemän och genom ett seminarium under Almedalsveckan förra året. I höstas publicerades även en debattartikel som uppmanade regeringen att skrota rangordningsprincipen och hitta en ny modell för upphandling inom branschen.

– Låt oss istället få ett system med parallella avtal som ger företagen möjlighet att konkurrera också under avtalsperioden, säger Per-Arne Andersson.

Nationalekonomen Mattias Lundbäck har ett liknande förslag.

– Använd ramavtal med förnyad konkurrensutsättning. Det innebär att leverantörer som kvalificerar sig enligt de kriterier som bestämts, bildar en grupp utan någon rangordning. Därefter får de konkurrera om beställningarna till de upphandlande enheterna, säger han och menar att det också skulle öppna för mindre företag att bli kunder till det offentliga. Ytterligare en fördel är att det skapar en flexibilitet för upphandlarna som får en större grupp företag att välja bland, de som kan leverera helhetslösningar och de specialiserade inom ett område.

Det finns ännu inga tydliga svar på om och i så fall hur upphandlingsarbetet inom möbelområdet kan komma att förändras. Mycket pekar på att det faktiskt var bättre förr och att dagens system riskerar att förstöra den samverkan som av tradition funnits mellan branschen och de offentliga kunderna.

– Ja, vi måste lätta upp bestämmelserna och underlätta möjligheterna för fler att göra affärer. Den offentliga marknaden och samarbetet med den är viktig för hela branschen och behövs för att bibehålla en konkurrenskraftig och innovativ svensk möbelindustri, säger Cecilia Ask Engström.

Text: Anders Carlsson
Illustration: Kristin Lidström

Var tionde möbelupphandling överklagas

”En leverantör som anser att en myndighet har brutit mot upphandlingsreglerna på ett sådant sätt att leverantören har lidit skada, eller kan komma att lida skada, kan ansöka om överprövning av upphandlingen. Under den tid överprövningen pågår i domstol får myndigheten inte avsluta upphandlingen eller teckna kontrakt.”

Så står det i lagtexten och att som leverantör kunna göra en överprövning, är en del av rättssäkerheten i kontakterna mellan företag och offentliga inköpare. Allt fler leverantörer klagar också på de upphandlingar som görs. Statistiken över överprövningar, liksom en hel del kring upphandlingar i Sverige, är bristfällig men Domstolsverket och Konkurrensverket har kommit fram till att kurvan hela tiden pekar uppåt. År 2012 överprövades 7 procent av alla upphandlingar i landet.

2003: 875 överprövningar

2006: 1 539 överprövningar

2009: 2 083 överprövningar

2012: 3 265 överprövningar

När det gäller upphandlingsområdet möbler överprövades 101 av de 901 upphandlingar som utannonserades under 2011. Det motsvarar 11 procent, alltså i princip var tionde upphandling och innebär att möbelbranschen har 40 procent fler överprövningar än det övriga näringslivet. Allt pekar mot att siffrorna fortsätter att öka.

Varför antalet överprövningar ökat, finns inga tydliga svar på. En ökad konkurrens på marknaden eller att stora värden står på spel för de enskilda företagen är några av de tänkbara orsaker som Trä&Möbelforum fått till svar.

Anders Carlsson

Samlat upphandlingsstöd väntar i juli

I slutet av november förra året beslutade regeringen att Kammarkollegiet, Vinnova och Konkurrensverket ska förbereda överföringen av upphandlingsstödet till en myndighet – Konkurrensverket. Målet är att det samlade upphandlingsstödet, inklusive Miljöstyrningsrådets del, ska vara tillgängligt senast den 1 juli 2014.

Trä- och Möbelföretagen är positiv till att all upphandlingsstödjande verksamhet samordnas.

– Det är mycket viktigt att upphandlingskompetensen i Sverige stärks, säger Cecilia Ask Engström, chef för branschutveckling.

EU-regler styr upphandlingarna

Nästan var tredje ut-annonserad upphandling
i Sverige styrs av EU och ett så kallat EU-direktiv. De blir dessutom fler nu när beloppsgränsen
sänktes vid årsskiftet. Samtidigt vill regeringen göra ändringar i LOU.

Årligen utannonseras cirka 20 000 upphandlingar för den offentliga marknaden i Sverige och tillsammans är de värda hisnande 865 miljarder kronor. Möbler och inredning hamnar på 22:a plats i landet och omsatte cirka 2,5 miljarder kronor 2012.

I närmare en tredjedel av de svenska upphandlingarna är det EU:s upphandlingsdirektiv som gäller och de måste även annonseras utanför Sveriges gränser när värdet överstiger:

• 207 000 euro, cirka 1,8 miljoner kronor, för en kommun eller ett kommunalt bolag.

• 134 000 euro, cirka 1,16 miljoner kronor för en statlig myndighet.

– Men vi ser inga hinder för att också upphandlingar ner till det svenska tröskelvärdet, annonseras ut i EU. Det ökar konkurrensen vilket är grundförutsättningen för en fungerande marknad, säger Birgitta Laurent, upphandlingsexpert på Svenskt Näringsliv.

I dagarna fattar EU-kom-missionen beslut om nya regler för den offentliga upp-handlingen, bland annat ska pris spela en något mindre roll vid utvärderingen och små företag ska få lättare att delta i ett anbudsförfarande. De nya reglerna ska sedan implementeras under en tvåårsperiod bland alla länder inom EU. Samtidigt arbetar den svenska regeringen med en översyn av LOU och kommer bland annat att föreslå att tröskelvärdet för direktupphandling höjs till 600 000 kronor vid halvårsskiftet. Även reglerna för överprövning föreslås en ändring för att minska det ständigt ökande antalet överprövningar.

– Det vore bättre om det togs ett samlat grepp där både svenska förändringar genomförs samtidigt med de som kommer från Bryssel. Nu blir det nya regler hela tiden, säger Birgitta Laurent.

Anders Carlsson

Vad betyder LUF?

Upphandlingsvärlden är full av förkortningar, fackuttryck och förvaltningslingo. Här är en förklaring av några begrepp.

LOU: Lagen om offentlig upphandling.

LUF: Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

LUFS: Lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

LOV: Lagen om valfrihetssystem.

HFD: Högsta förvaltningsdomstolen.

Offentlig upphandling: Åtgärder som en myndighet tar för att teckna ett kontrakt eller ramavtal om köp av varor, tjänster eller byggentreprenader.

Direktivstyrda upp-handlingar: Upphandlingar som omfattas av EU:s upphandlingsdirektiv. Som huvudregel omfattas alla kontrakt som överstiger tröskelvärdena av direktiven.

Direktupphandlings-gränsen: 270 964 kronor under 2014. Endast upphandlingar och kontrakt vars sammanlagda värde inte överstiger direktupphandlingsgränsen kan tecknas utan en annonserad upphandling.

Otillåten direktupp-handling: Kontrakt som överstiger direktupphandlingsgränsen men inte tecknats i enlighet med upphandlingsreglerna kan utgöra otillåtna direktupphandlingar. Innebär att kontrakten kan ogiltigförklaras av domstol och att myndigheten kan tvingas betala upphandlingsskadeavgift.

Tröskelvärden: Beloppsgränser som fastställs av
kommissionen.

Avtalsspärr: Förbud för en myndighet att ingå avtal direkt efter att den fattat ett tilldelningsbeslut. Avtalsspärren gäller i 10 eller 15 dagar efter att myndigheten skickat en underrättelse om tilldelningsbeslutet till samtliga anbudsgivare.